崔某騙領(lǐng)財(cái)政惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金案
(2021年指導(dǎo)性案例第6號(hào),總第6號(hào))
【關(guān)鍵詞】
群眾身邊腐敗;基層群眾性自治組織中從事管理的人員;黨紀(jì)政務(wù)處分匹配
【執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)】
群眾身邊腐敗和不正之風(fēng),嚴(yán)重破壞黨和政府在群眾心目中的形象,蠶食群眾獲得感幸福感,侵蝕黨心民心。習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上明確指出,“要持續(xù)整治群眾身邊腐敗和作風(fēng)問(wèn)題,讓群眾在反腐‘拍蠅’中增強(qiáng)獲得感”、要“緊盯扶貧環(huán)保等領(lǐng)域腐敗和不正之風(fēng),解決好群眾的‘急難愁盼’問(wèn)題,讓人民群眾感受到公平正義”。執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作中,對(duì)于基層群眾性自治組織中從事管理的人員的貪腐問(wèn)題,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格依規(guī)依紀(jì)依法予以整治處理,堅(jiān)決糾正漠視和侵害群眾利益的問(wèn)題,注重黨紀(jì)和政務(wù)處分精準(zhǔn)匹配,確保執(zhí)紀(jì)執(zhí)法綜合效果。
【基本案情及處理結(jié)果】
崔某,中共黨員,某鄉(xiāng)某村原黨支部書(shū)記、村民委員會(huì)主任。2019年3月至2020年9月,崔某在協(xié)助縣、鄉(xiāng)人民政府發(fā)放本村財(cái)政惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金中的退耕還林還草直補(bǔ)退耕農(nóng)戶(hù)資金的過(guò)程中,以其女兒的名義,弄虛作假,編造退耕還林還草畝數(shù),騙領(lǐng)財(cái)政補(bǔ)貼資金8000元并據(jù)為己有。同時(shí),崔某在擔(dān)任村黨支部書(shū)記、村民委員會(huì)主任期間,借逢年過(guò)節(jié)之機(jī),收受3名村集體經(jīng)濟(jì)合作社成員禮金1.2萬(wàn)元。2021年6月,崔某受到撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)處分,對(duì)其違紀(jì)違法所得2萬(wàn)元予以收繳;建議鄉(xiāng)人民政府責(zé)令其辭去該村村民委員會(huì)主任職務(wù),拒不辭職的,依法罷免其村民委員會(huì)主任職務(wù),停止發(fā)放其補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金。2021年7月,崔某辭去了該村村民委員會(huì)主任職務(wù)。
【指導(dǎo)意義】
1.準(zhǔn)確區(qū)分個(gè)人貪腐與優(yōu)親厚友
本案處理過(guò)程中,關(guān)于崔某收受3名村集體經(jīng)濟(jì)合作社成員禮金1.2萬(wàn)元的問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)依照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第八十八條第一款和《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第三十四條第一款之規(guī)定予以定性處理,對(duì)此沒(méi)有爭(zhēng)議。但對(duì)于崔某騙領(lǐng)8000元財(cái)政補(bǔ)貼資金的問(wèn)題,則形成了如下兩種不同意見(jiàn):
第一種意見(jiàn)認(rèn)為,崔某利用協(xié)助縣、鄉(xiāng)人民政府從事相關(guān)行政管理工作的職務(wù)便利,將其女兒虛報(bào)為退耕還林還草補(bǔ)貼對(duì)象,非法獲取了財(cái)政惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為在發(fā)放財(cái)政惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金工作中優(yōu)親厚友,屬于違反群眾紀(jì)律性質(zhì)。
第二種意見(jiàn)認(rèn)為,崔某作為基層群眾性自治組織中從事管理的人員,利用其協(xié)助縣、鄉(xiāng)人民政府從事相關(guān)行政管理工作的職務(wù)便利,以其女兒的名義騙領(lǐng)財(cái)政惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金并占為己有,該行為的最終受益人是崔某自己。因此,崔某的行為構(gòu)成貪污,屬于職務(wù)違法,不屬于違反群眾紀(jì)律性質(zhì)。
經(jīng)分析,我們同意第二種意見(jiàn)。一是通常來(lái)看,“優(yōu)親厚友”主要是指一些從事社會(huì)保障、政策扶持、扶貧脫貧、救災(zāi)救濟(jì)款物分配等事項(xiàng)的黨員在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中,不按照民主決策程序辦理,不能正確處理親屬、朋友與群眾的關(guān)系,厚此薄彼,侵害群眾利益;不按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,使不該享受的人員享受了相關(guān)的待遇,應(yīng)該享受的人員享受不到或者比規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)享受得低,明顯不公平、不公正。從本案來(lái)看,崔某騙領(lǐng)財(cái)政補(bǔ)貼資金行為“優(yōu)”“厚”的是自己,也未導(dǎo)致本村應(yīng)該領(lǐng)取財(cái)政資金補(bǔ)貼的人員領(lǐng)取不到或者比規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取得低,不屬于違反群眾紀(jì)律性質(zhì)。二是根據(jù)2000年4月29日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九十三條第二款的解釋》規(guī)定,村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事相關(guān)行政管理工作時(shí),利用職務(wù)上的便利,非法占有公共財(cái)物,構(gòu)成犯罪的,適用刑法第三百八十二條和第三百八十三條。崔某的上述行為雖未達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn),但本質(zhì)上屬于刑法規(guī)定的貪污行為,應(yīng)當(dāng)追究其紀(jì)律責(zé)任和監(jiān)察責(zé)任,按照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第二十八條和《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第三十三條第一款第(一)項(xiàng)之規(guī)定予以嚴(yán)肅處理。
2.關(guān)于黨紀(jì)政務(wù)處分匹配問(wèn)題
本案處理過(guò)程中,關(guān)于對(duì)崔某的處分問(wèn)題,形成了如下兩種不同意見(jiàn):
第一種意見(jiàn)認(rèn)為,崔某具有黨員身份,同時(shí)又是基層群眾性自治組織中從事管理的人員,其騙領(lǐng)財(cái)政惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的行為既涉嫌違反黨的紀(jì)律又涉嫌職務(wù)違法,同時(shí)還存在違規(guī)收受禮金行為,合并處理應(yīng)當(dāng)給予其撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、政務(wù)記大過(guò)處分。
第二種意見(jiàn)認(rèn)為,結(jié)合本案具體情況,應(yīng)當(dāng)給予崔某撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)處分。同時(shí),鑒于《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第二十二條第一款規(guī)定,“基層群眾性自治組織中從事管理的人員有違法行為的,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以予以警告、記過(guò)、記大過(guò)處分”,未規(guī)定可給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除處分,因此在給予崔某黨紀(jì)重處分的同時(shí),無(wú)法匹配適用撤職等政務(wù)重處分。綜合上述情形,可考慮給予崔某撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)處分;同時(shí)建議鄉(xiāng)人民政府責(zé)令其辭去該村村民委員會(huì)主任職務(wù),拒不辭職的,依法罷免其該村村民委員會(huì)主任職務(wù)。
經(jīng)分析,我們同意第二種意見(jiàn)。十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)工作報(bào)告指出,要持續(xù)整治群眾身邊腐敗和不正之風(fēng),促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障群眾合法權(quán)益,嚴(yán)肅查處貪污侵占等行為。崔某的行為正是發(fā)生在群眾身邊的貪污侵占腐敗行為,本應(yīng)在給予其黨紀(jì)重處分的同時(shí),依法給予其撤職等政務(wù)重處分。但依照《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》第二十二條規(guī)定,對(duì)于崔某只能給予警告、記過(guò)、記大過(guò)等政務(wù)輕處分。如按照第一種意見(jiàn),給予崔某撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、政務(wù)記大過(guò)處分,則會(huì)出現(xiàn)黨紀(jì)重處分匹配政務(wù)輕處分的情況,既不符合該違法行為應(yīng)當(dāng)給予政務(wù)重處分的實(shí)際,也影響了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作效果。因此,應(yīng)當(dāng)在給予崔某撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)處分的同時(shí),依照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》等規(guī)定,建議鄉(xiāng)人民政府責(zé)令其辭去該村村民委員會(huì)主任職務(wù),拒不辭職的,依法予以罷免;同時(shí),由鄉(xiāng)人民政府明確其不再享受補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金,以增強(qiáng)懲戒效果。
實(shí)踐中,對(duì)于具有中共黨員身份的公職人員既違紀(jì)又違法的行為,在匹配適用黨紀(jì)、政務(wù)處分時(shí),通常按照以下情形把握:
一是應(yīng)當(dāng)給予重處分的情形。受到撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍等黨紀(jì)重處分的,如果仍擔(dān)任公職,應(yīng)當(dāng)依法給予其撤職等政務(wù)重處分,即黨紀(jì)重處分和政務(wù)重處分相匹配。對(duì)于有嚴(yán)重違法行為的公職人員,依法給予開(kāi)除處分的,在黨紀(jì)上應(yīng)當(dāng)依紀(jì)給予其開(kāi)除黨籍處分。對(duì)于嚴(yán)重違反黨紀(jì)、嚴(yán)重觸犯刑律的公職人員,依紀(jì)依法給予其開(kāi)除黨籍、開(kāi)除公職處分,將其涉嫌犯罪問(wèn)題移送司法機(jī)關(guān)依法處理。對(duì)于基層群眾性自治組織中從事管理的人員等不適用政務(wù)重處分的公職人員,可不再給予其政務(wù)處分,而是依照《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》等規(guī)定,作出降低薪酬待遇、調(diào)離崗位、解除人事關(guān)系或者勞動(dòng)關(guān)系、責(zé)令辭職、依法罷免等處理。
二是應(yīng)當(dāng)給予輕處分的情形。黨紀(jì)輕處分是指警告、嚴(yán)重警告,政務(wù)輕處分是指警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)。實(shí)踐中,黨紀(jì)輕處分和政務(wù)輕處分在何種情形下同時(shí)適用、何種情形下單獨(dú)適用,需根據(jù)具體案情綜合把握。一般而言,在已達(dá)到懲戒目的和效果的情況下,在給予黨紀(jì)輕處分時(shí),可不再同時(shí)給予政務(wù)輕處分;對(duì)于在行政管理工作中發(fā)生的違法行為,在給予政務(wù)輕處分時(shí),也可不再同時(shí)給予黨紀(jì)輕處分。需要注意的是,如果給予黨紀(jì)輕處分或政務(wù)輕處分的后果存在實(shí)質(zhì)性差異,或者有其他影響案件處理效果的情形,為準(zhǔn)確區(qū)分責(zé)任輕重、體現(xiàn)懲戒效果,可考慮同時(shí)給予黨紀(jì)、政務(wù)輕處分。同時(shí)適用黨紀(jì)、政務(wù)輕處分的,黨內(nèi)警告處分一般匹配政務(wù)記過(guò)處分,黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分一般匹配政務(wù)記大過(guò)或者降級(jí)處分;但對(duì)于本應(yīng)給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)處分,因本人沒(méi)有擔(dān)任黨內(nèi)職務(wù)而給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分的,則應(yīng)匹配給予其撤職等政務(wù)重處分。
3.關(guān)于基層群眾性自治組織中從事管理的人員受處分的后續(xù)處理問(wèn)題
我們?cè)诠ぷ髦邪l(fā)現(xiàn),對(duì)基層群眾性自治組織中從事管理的人員的處分,尤其是受到黨紀(jì)、政務(wù)輕處分的,對(duì)其職務(wù)、利益影響較小,導(dǎo)致違紀(jì)違法成本較低,有的人員在受處分后甚至繼續(xù)違紀(jì)違法。目前,《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》等規(guī)定對(duì)受處分村干部的后續(xù)處理規(guī)定較為原則,為提升紀(jì)律懲戒效果,強(qiáng)化紀(jì)律約束,縣(市、區(qū)、旗)黨委、政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行主體責(zé)任,依照《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》等規(guī)定,抓緊建立健全村干部受到黨紀(jì)政務(wù)處分和誡勉等處理后的補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金減發(fā)或者扣發(fā)辦法,切實(shí)提升對(duì)村干部的紀(jì)律懲戒效果。縣(市、區(qū)、旗)紀(jì)委監(jiān)委應(yīng)當(dāng)協(xié)助同級(jí)黨委做好基層群眾性自治組織中從事管理的人員受處分后的相關(guān)處理工作,以嚴(yán)肅監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé),推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨不斷向基層延伸。比如,山東省日照市莒縣紀(jì)委監(jiān)委制定了《關(guān)于推行農(nóng)村干部處分與業(yè)績(jī)考核獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬掛鉤的辦法(試行)》,經(jīng)報(bào)縣委同意后,以縣委辦公室名義印發(fā)施行;廣東省廣州市白云區(qū)紀(jì)委監(jiān)委聯(lián)合區(qū)委農(nóng)村工作辦公室和區(qū)民政局共同起草了《村社干部處分(處理)決定薪酬執(zhí)行工作指引》并報(bào)經(jīng)區(qū)委同意后,以區(qū)委農(nóng)村工作辦公室名義印發(fā)施行,這些地方的實(shí)踐探索可供各地參考借鑒。
【相關(guān)條款】
《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2018年8月18日)
第十一條第一款 撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)處分,是指撤銷(xiāo)受處分黨員由黨內(nèi)選舉或者組織任命的黨內(nèi)職務(wù)。對(duì)于在黨內(nèi)擔(dān)任兩個(gè)以上職務(wù)的,黨組織在作處分決定時(shí),應(yīng)當(dāng)明確是撤銷(xiāo)其一切職務(wù)還是一個(gè)或者幾個(gè)職務(wù)。如果決定撤銷(xiāo)其一個(gè)職務(wù),必須撤銷(xiāo)其擔(dān)任的最高職務(wù)。如果決定撤銷(xiāo)其兩個(gè)以上職務(wù),則必須從其擔(dān)任的最高職務(wù)開(kāi)始依次撤銷(xiāo)。對(duì)于在黨外組織擔(dān)任職務(wù)的,應(yīng)當(dāng)建議黨外組織依照規(guī)定作出相應(yīng)處理。
第二十八條 黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有刑法規(guī)定的行為,雖不構(gòu)成犯罪但須追究黨紀(jì)責(zé)任的,或者有其他違法行為,損害黨、國(guó)家和人民利益的,應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開(kāi)除黨籍處分。
第四十條第一款 對(duì)于違紀(jì)行為所獲得的經(jīng)濟(jì)利益,應(yīng)當(dāng)收繳或者責(zé)令退賠。
第八十八條第一款 收受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮品、禮金、消費(fèi)卡和有價(jià)證券、股權(quán)、其他金融產(chǎn)品等財(cái)物,情節(jié)較輕的,給予警告或者嚴(yán)重警告處分;情節(jié)較重的,給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分;情節(jié)嚴(yán)重的,給予開(kāi)除黨籍處分。
第一百一十四條 在社會(huì)保障、政策扶持、扶貧脫貧、救災(zāi)救濟(jì)款物分配等事項(xiàng)中優(yōu)親厚友、明顯有失公平的,給予警告或者嚴(yán)重警告處分;情節(jié)較重的,給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分;情節(jié)嚴(yán)重的,給予開(kāi)除黨籍處分。
《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(2018年3月20日)
第十五條第(五)項(xiàng) 監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察:
(五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員。
《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》(2020年6月20日)
第二十二條 基層群眾性自治組織中從事管理的人員有違法行為的,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以予以警告、記過(guò)、記大過(guò)。
基層群眾性自治組織中從事管理的人員受到政務(wù)處分的,應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)具體情況減發(fā)或者扣發(fā)補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金。
第二十三條 《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十五條第六項(xiàng)規(guī)定的人員有違法行為的,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以予以警告、記過(guò)、記大過(guò)。情節(jié)嚴(yán)重的,由所在單位直接給予或者監(jiān)察機(jī)關(guān)建議有關(guān)機(jī)關(guān)、單位給予降低薪酬待遇、調(diào)離崗位、解除人事關(guān)系或者勞動(dòng)關(guān)系等處理。
《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第十五條第二項(xiàng)規(guī)定的人員,未擔(dān)任公務(wù)員、參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員、事業(yè)單位工作人員或者國(guó)有企業(yè)人員職務(wù)的,對(duì)其違法行為依照前款規(guī)定處理。
第二十五條第一款 公職人員違法取得的財(cái)物和用于違法行為的本人財(cái)物,除依法應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)沒(méi)收、追繳或者責(zé)令退賠的,由監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)收、追繳或者責(zé)令退賠;應(yīng)當(dāng)退還原所有人或者原持有人的,依法予以退還;屬于國(guó)家財(cái)產(chǎn)或者不應(yīng)當(dāng)退還以及無(wú)法退還的,上繳國(guó)庫(kù)。
第三十三條第一款第(一)項(xiàng) 有下列行為之一的,予以警告、記過(guò)或者記大過(guò);情節(jié)較重的,予以降級(jí)或者撤職;情節(jié)嚴(yán)重的,予以開(kāi)除:
(一)貪污賄賂的。
第三十四條第一款 收受可能影響公正行使公權(quán)力的禮品、禮金、有價(jià)證券等財(cái)物的,予以警告、記過(guò)或者記大過(guò);情節(jié)較重的,予以降級(jí)或者撤職;情節(jié)嚴(yán)重的,予以開(kāi)除。
《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》(2019年4月4日修訂)
第二十一條 村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員有違反本規(guī)定第二章所列行為的,視情節(jié)輕重,由有關(guān)機(jī)關(guān)、部門(mén)依照職責(zé)權(quán)限給予警示談話、責(zé)令公開(kāi)檢討、通報(bào)批評(píng)、停職檢查、責(zé)令辭職、免職等處理。
應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)責(zé)任的,依照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分。
涉嫌犯罪的,移送司法機(jī)關(guān)依法處理。
第二十二條 村民委員會(huì)成員有違反本規(guī)定第二章所列行為的,視情節(jié)輕重,由有關(guān)機(jī)關(guān)、部門(mén)依照職責(zé)權(quán)限給予警示談話、責(zé)令公開(kāi)檢討、通報(bào)批評(píng)、取消當(dāng)選資格等處理或者責(zé)令其辭職,拒不辭職的,依照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定予以罷免。
對(duì)其中的黨員,應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)責(zé)任的,依照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分。
涉嫌犯罪的,移送司法機(jī)關(guān)依法處理。
第二十三條 農(nóng)村基層干部違反本規(guī)定獲取的不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益,應(yīng)當(dāng)依法予以沒(méi)收、追繳或者責(zé)令退賠;給國(guó)家、集體或者村民造成損失的,應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任。
第二十四條 村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和村民委員會(huì)成員受到本規(guī)定第二十一條、第二十二條處理的,由縣(市、區(qū)、旗)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府按照規(guī)定減發(fā)或者扣發(fā)績(jī)效補(bǔ)貼(工資)、獎(jiǎng)金。